<h3><br></h3><div> 隨著城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的深入開展和城管執(zhí)法局權(quán)力的擴(kuò)大，任何濫用、誤用“先行登記保存、封存和暫扣”措施的行為，都將造成當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)、財(cái)產(chǎn)損失，相關(guān)執(zhí)法單位和執(zhí)法人員也將承擔(dān)賠償責(zé)任。因此，城管執(zhí)法部門必須依法正確使用“先行登記保存、封存和暫扣物品”措施，并加強(qiáng)對(duì)扣押物品的管理。</div><div>正確區(qū)分先行登記保存與封存、暫扣措施</div><div>一、先行登記保存與封存、暫扣的共性</div><div>1．都是行政強(qiáng)制措施，具有行政強(qiáng)制力，都會(huì)限制當(dāng)事人權(quán)利的行使，所以先行登記保存與封存、暫扣都必須由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)之后方可實(shí)施；</div><div>2．無論是先行登記保存的證據(jù)或者是被封存、暫扣的物品，未經(jīng)執(zhí)法部門同意，當(dāng)事人不得擅自銷毀、轉(zhuǎn)移、隱匿或銷售，違者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；</div><div>3．先行登記保存和封存、暫扣都不是最終的處罰決定，而是查處過程中的暫時(shí)性強(qiáng)制措施，因此必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)對(duì)物品解除封存，作出處理：違法事實(shí)成立的則應(yīng)做出行政處罰決定，予以沒收。</div><div>二、先行登記保存與封存、暫扣的區(qū)別</div><div>1．針對(duì)的對(duì)象不同。先行登記保存是針對(duì)證據(jù)，而封存、暫扣是針對(duì)違法物品?！缎姓幜P法》第三十七條第二款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)時(shí)，可采取抽樣取證的方法，在證據(jù)有可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存?？梢?，登記保存僅是一種證據(jù)保全措施。在辦案過程中，執(zhí)法人員對(duì)認(rèn)為可以作為證據(jù)的一切物品均可以先行登記保存，其中包括已認(rèn)定的違法物品和暫不能判定是否違法的物品；封存、暫扣是針對(duì)違法物品及其原輔材料、包裝物、生產(chǎn)工具的，是為防止違法行為繼續(xù)危害城市市容市貌所采取的強(qiáng)制中止措施。值得注意的是：封存、暫扣的物品必須“根據(jù)已取得的違法嫌疑證據(jù)”，沒有確鑿的證據(jù)則不能封存、暫扣。</div><div>2. 扣押物品的數(shù)量不同。在一般情況下，先行登記保存的物品作為證據(jù)保全只是涉案物品中的小部分。而封存、暫扣的物品則是查獲的違法物品的全部。</div><div>3.適用的法律范圍不同。先行登記保存既然是《行政處罰法》的規(guī)定，它就適用于我國所有的行政法律法規(guī)。而國家法律、法規(guī)沒有規(guī)定城管行政執(zhí)法人員有權(quán)采取暫扣違法物品或工具的強(qiáng)制性措施，但有些地方性法規(guī)或規(guī)章則規(guī)定了城管行政執(zhí)法局有封存、暫扣違法物品或工具的權(quán)力，這種授權(quán)大多數(shù)是地主性法規(guī)授權(quán)，與國家法律、法規(guī)的規(guī)定沒有沖突和矛盾。當(dāng)然，城管行政執(zhí)法人員在按照地方性法規(guī)授權(quán)而對(duì)違法物品和工具進(jìn)行封存、暫扣是有法律依據(jù)的。</div><div>4.扣押物品的期限不同。按《行政處罰法》的規(guī)定，先行登記保存的物品必須在七日內(nèi)及時(shí)作出處理；封存物品可待結(jié)案時(shí)一并處理，而暫扣物品的期限一般為15天，如因案情復(fù)雜需延長暫扣期限的應(yīng)報(bào)上一級(jí)部門批準(zhǔn)，可延長至30天。</div><div>5.法律后果不同。先行登記保存因涉及物品的數(shù)量不大，時(shí)間不長，對(duì)行政相對(duì)人正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)不會(huì)造成明顯的不良影響，故一般不會(huì)引起行政訴訟；而封存、暫扣因涉及物品數(shù)量大、封存時(shí)間長，如行使錯(cuò)誤，就會(huì)侵犯行政相對(duì)人的權(quán)益，造成嚴(yán)重后果。行政機(jī)關(guān)就要因此承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。</div><div>實(shí)施“先行登記保存、封存、暫扣”措施時(shí)必須嚴(yán)格按照法律程序</div><div>城管執(zhí)法工作具有動(dòng)態(tài)性和反復(fù)性的特點(diǎn)，相對(duì)人流動(dòng)性大，法制意識(shí)淡薄，文明素質(zhì)較差，城管執(zhí)法人員在日常管理特別是在實(shí)施處罰時(shí)，若不當(dāng)場(chǎng)扣押物品，便不易管理，處罰決定難以執(zhí)行。但是在實(shí)際執(zhí)行本項(xiàng)規(guī)定時(shí)，卻經(jīng)常遇到阻礙執(zhí)法，甚至于對(duì)簿公堂，這就要求執(zhí)法人員在執(zhí)行扣押物品等措施時(shí)，應(yīng)注意以下幾個(gè)細(xì)節(jié)。</div><div>1．實(shí)施“先行登記保存、封存、暫扣”措施時(shí)必須經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。這樣一是可以減少執(zhí)法工作中的個(gè)人沖動(dòng)及感情用事，二是符合法定程序。但是我們?cè)诔枪軋?zhí)法工作中實(shí)際操作有一定的難度，工作方法也不靈活，為了執(zhí)法工作的方便、靈活，我們可以在合法的前提下，可以采用先在“先行登記保存、封存、暫扣單”上加蓋負(fù)責(zé)人印章的做法。</div><div>2．實(shí)施“先行登記保存、封存、暫扣”措施時(shí)，必須是正式的執(zhí)法人員且不得少于二人，并應(yīng)當(dāng)場(chǎng)出示執(zhí)法證件，亮明身份。</div><div>3．實(shí)施“先行登記保存、封存、暫扣”措施扣押物品時(shí)，執(zhí)法人員應(yīng)會(huì)同原物品持有人當(dāng)面清點(diǎn)，填寫規(guī)定的登記表，認(rèn)真制發(fā)有關(guān)執(zhí)法文書。執(zhí)行“先行登記保存、封存、暫扣”措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)有原物品持有人或其他見證人在場(chǎng)；執(zhí)行先行登記保存、封存、暫扣的物品屬于單位或集體時(shí)，應(yīng)當(dāng)有所屬單位或集體所指派的見證人在場(chǎng)。筆者在此認(rèn)為有必要進(jìn)行攝影或制作筆錄保全。</div><div>4．實(shí)施“先行登記保存、封存、暫扣”措施必須遵守期限規(guī)定。實(shí)施“先行登記保存”措施，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)及時(shí)做出處理決定；實(shí)施“暫扣”措施，應(yīng)當(dāng)在15天內(nèi)做出處理決定，如因案情復(fù)雜需延長暫扣期限的應(yīng)報(bào)上一級(jí)部門批準(zhǔn)，可延長至30天；實(shí)施“扣押”措施，扣押物品可待結(jié)案時(shí)一并處理?！缎姓幜P法》規(guī)定實(shí)施“先行登記保存、暫扣”措施時(shí)必須在規(guī)定期限內(nèi)做出處理決定是基于依法行政、提高效率、保障公民及法人或者組織合法權(quán)益的立法考慮，主要有兩個(gè)含義：一是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)超過規(guī)定期限，先期做出的行政行為將視為無效；二是作出處理決定，包括依法應(yīng)當(dāng)沒收，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法事實(shí)的飛快確認(rèn)違法事實(shí)。行政機(jī)關(guān)通過對(duì)案件的分析研究、審查判斷，一旦確認(rèn)和證明當(dāng)事人沒有違法時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除“先行登記保存、封存、暫扣”措施。</div><div>5．取證手段多樣化，確保 “先行登記保存、封存、暫扣”措施能夠順利實(shí)施。在城管行政執(zhí)法過程中，經(jīng)常會(huì)發(fā)生同行政相對(duì)人之間矛盾沖突，有些甚至發(fā)展為暴力抗法事件，行政相對(duì)人也會(huì)拒絕在物品扣押?jiǎn)紊虾炞只虼_認(rèn)，這樣對(duì)案件事實(shí)就不好認(rèn)定。作為城管執(zhí)法人員在每次上街執(zhí)法時(shí)，一是應(yīng)當(dāng)攜帶攝像機(jī)，真實(shí)地錄制執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際情況，這樣無論發(fā)生什么事，無論是誰來調(diào)查事件，我們都有證據(jù)證明案件的事實(shí)，無須去尋找旁證；二是隨身攜帶錄音筆，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)錄音前可以不告訴當(dāng)事人，并且這個(gè)錄音證據(jù)可以作為證據(jù)使用，按照司法證據(jù)要求，這個(gè)錄音證據(jù)沒有侵害當(dāng)事人隱私，是出于城市管理，維護(hù)社會(huì)公共管理秩序的需要；三是城管執(zhí)法局可以聘請(qǐng)群眾監(jiān)督員一起執(zhí)法，他們可以以見證人的身份幫助我們作證。</div><div><br></div> <h3> 扣押物品的管理</h3><div> 扣押物品關(guān)系到當(dāng)事人的切身利益，也是執(zhí)法部門管理中較薄弱的環(huán)節(jié)，在實(shí)際工作中我們也發(fā)現(xiàn)扣押物品的管理還有許多亟待完善的地方。</div><div>一、扣押物品管理方面存在的問題</div><div>1．缺乏規(guī)范的管理規(guī)定。目前扣押物品管理方面，在法律法規(guī)上無統(tǒng)一規(guī)定，這樣也使執(zhí)法單位和人員不清楚如何處理才是正確和規(guī)范的。</div><div>2．沒有統(tǒng)一保管場(chǎng)地。大部分單位無統(tǒng)一的保管場(chǎng)所，也無專職的保管人員，有些扣押物品丟失、破損也在所難免；還有部分鮮活動(dòng)植物的保管問題，也一直困擾著執(zhí)法部門和執(zhí)法人員。</div><div>3．存在挪用、丟失現(xiàn)象。有的城管執(zhí)法部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)大的案件和發(fā)揮城管行政執(zhí)法職能特別重視，而扣押物品的管理重視不夠，也由于保管員責(zé)任心和保管場(chǎng)地等問題，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)挪用、丟失或者賬實(shí)不符的情況。</div><div>二、制定規(guī)范的扣押物品管理制度</div><div>1．專所專人管理，嚴(yán)格交接手續(xù)。罰沒物品應(yīng)當(dāng)設(shè)立專用保管場(chǎng)所（符合防火、防盜、防潮等安全要求），指定專人保管，保管人對(duì)罰沒的物品應(yīng)當(dāng)建賬設(shè)卡，科學(xué)管理、分類放置。因案情需要調(diào)用所保管的物品時(shí)，應(yīng)經(jīng)辦案部門領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，扣押的物品啟封時(shí)，案件承辦執(zhí)法人員和保管人員應(yīng)當(dāng)同時(shí)在場(chǎng)，當(dāng)面清點(diǎn)查驗(yàn)，歸還時(shí)，應(yīng)由保管人員清點(diǎn)驗(yàn)收并重新封存。</div><div>2．規(guī)范管理制度，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任。因保管不善等人為因素造成扣押物品丟失、損毀的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任；對(duì)違反制度，隱瞞、截留、挪用、調(diào)換、私分或自行處理的，對(duì)直接責(zé)任人給予行政處分，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。</div><div>3．規(guī)定保管期限，妥善做好扣押物品處理工作。由于不同案件的復(fù)雜程度不同，各執(zhí)法部門可以根據(jù)辦案需要規(guī)定扣押物品的保管期限，在辦案期限內(nèi)未能處理的，統(tǒng)一沒收處理；對(duì)扣押物品規(guī)定期限內(nèi)，對(duì)確定為無主物、危險(xiǎn)品、違禁品等按有關(guān)規(guī)定處理；對(duì)時(shí)效性強(qiáng)或者易變質(zhì)等不宜長期保存的物品，按國家有關(guān)規(guī)定處理。 </div>