垃圾分類在上海︱生活垃圾分類“上海模式”成效與前瞻

李老師

2023年5月21日，習(xí)近平總書記回信勉勵上海市虹口區(qū)嘉興路街道垃圾分類志愿者時強調(diào)，垃圾分類和資源化利用是個系統(tǒng)工程，需要各方協(xié)同發(fā)力、精準(zhǔn)施策、久久為功，需要廣大城鄉(xiāng)居民積極參與、主動作為。五年前，2018年11月6日，習(xí)近平總書記在上海虹口區(qū)市民驛站考察時指出，“垃圾分類工作就是新時尚！” 2019年7月，《上海市生活垃圾管理條例》正式施行。澎湃研究所梳理了上海垃圾分類百年歷程，并呈現(xiàn)《條例》實施以來，生活垃圾分類“上海模式”的成效、經(jīng)驗、難點，以及就上海生活垃圾分類邁向2.0時代提出建議。 上海生活垃圾分類成效顯著 垃圾雖小，卻牽著民生，連著文明?！渡虾Ｊ猩罾芾項l例》（以下簡稱《條例》）于2019年7月1日正式實施以來，上海生活垃圾全程分類體系基本建成，在人民城市建設(shè)層面，主要取得了以下四點成效。 一是生活垃圾全量無害化處理成效顯著。自《條例》實施以來，上海持續(xù)深化垃圾分類長效機制，全市居住區(qū)（村）、單位垃圾分類達(dá)標(biāo)率穩(wěn)定在95%以上，生活垃圾“三增一減”（干垃圾減少，其他三類垃圾增加）趨于穩(wěn)定，源頭減量率達(dá)3%。上海生活垃圾已全量無害化處理，實現(xiàn)了原生生活垃圾“零填埋”。 二是末端資源化處理能力穩(wěn)步提升。全面提升生活垃圾末端設(shè)施處置能力，上?，F(xiàn)已建成15座焚燒廠，10座濕垃圾集中處理設(shè)施，上海生活垃圾焚燒和濕垃圾資源化利用總能力超過3.6萬噸/日，生活垃圾回收利用率已達(dá)到42%。此外，2022年年初規(guī)劃新增的7座濕垃圾集中處理設(shè)施已有4座開工建設(shè)，預(yù)計2023年年底生活垃圾回收利用率將達(dá)到43%。 三是城市基層社區(qū)活力得以激發(fā)。以生活垃圾分類為抓手，上海市各基層社區(qū)開展了系列宣傳推廣活動。促進(jìn)鄰里關(guān)系和諧發(fā)展的同時，更為基層黨建工作提供了有力抓手和發(fā)力空間，引導(dǎo)居民共建共治共享美好家園。同時，市民的感受度和獲得感也持續(xù)提高。 四是循環(huán)經(jīng)濟理念深入人心。早在2018年，教育部人文社科重點研究基地中國現(xiàn)代城市研究中心、華東師范大學(xué)城市發(fā)展研究院就編撰了各學(xué)齡階段的《上海市生活垃圾分類知識讀本》，推動學(xué)生、老師、家長一起學(xué)習(xí)垃圾分類知識，充分了解循環(huán)經(jīng)濟理念。培養(yǎng)市民環(huán)保意識的同時，構(gòu)建了基于“3R”循環(huán)經(jīng)濟的社會認(rèn)同，切實助力上海的垃圾分類工作從“新時尚”變成“好習(xí)慣”。 上海生活垃圾分類仍需完善的問題 垃圾分類和資源化利用是個系統(tǒng)工程，需要各方協(xié)同發(fā)力、精準(zhǔn)施策、久久為功。與上海建設(shè)具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市目標(biāo)相比，上海垃圾分類仍然存在一些需要解決的問題。 一是濕垃圾處置利用能力和資源化利用水平有待進(jìn)一步提升。上海生活垃圾已全量無害化處理，但在源頭管理、源頭減量和資源化利用水平方面仍有待加強。部分市民分類投放習(xí)慣尚未養(yǎng)成、干濕混投現(xiàn)象有所回潮、居住區(qū)誤時投放點管理不善等問題時有發(fā)生。與此同時，源頭減量工作仍存在商品過度包裝現(xiàn)象、一次性餐具主動提供等問題。2023年以來，全市城市管理執(zhí)法系統(tǒng)共發(fā)出責(zé)令整改通知書8667份，其中依法查處違反生活垃圾分類管理條例的案件6808起。此外，盡管末端資源化處理能力一直在提升，但上海濕垃圾處理能力仍存在階段性缺口，可回收物回收體系韌性有待增強；市域范圍內(nèi)的可回收物資源化利用渠道仍需補齊，回收主體企業(yè)集聚度、規(guī)?；潭群头?wù)意識仍有待加強。 二是制度體系與毗鄰城市互動合作不夠。目前，長三角三省一市在生活垃圾分類方面，存在不同的立法分類和制度差異，如上海的濕垃圾，寧波叫廚余垃圾，杭州叫易腐垃圾，合肥叫餐廚垃圾。表面上看各地根據(jù)傳統(tǒng)習(xí)慣對本地生活垃圾分類做出不同規(guī)定，但實則是一種非合作博弈。結(jié)果是異地人員流動中的垃圾投放容易出錯，增加了老百姓學(xué)習(xí)和守法成本，也帶來了不便。同時，由于系統(tǒng)性、協(xié)同性不足，相關(guān)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模效應(yīng)難以形成。上海市現(xiàn)有百余家資源循環(huán)再利用領(lǐng)域的專業(yè)化企業(yè)，其中從事生活垃圾分類可回收物循環(huán)利用的企業(yè)20余家，如何充分利用長三角區(qū)域一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略帶來的機遇，壯大企業(yè)隊伍，建立長三角全域再生資源回收利用體系，仍是需要解決的問題。 三是上海垃圾處理的國際合作尚需深化。作為國際大都市，上海在垃圾處置的各個環(huán)節(jié)上國際合作不多，這與上海城市發(fā)展定位并不匹配。日本國際合作機構(gòu)（JICA，Japan International Cooperation Agency）在2017年就和菲律賓環(huán)境與自然資源部啟動了一項為期三年的技術(shù)合作項目，幫助地方政府將城市垃圾轉(zhuǎn)化為能源。德國國際合作機構(gòu)（GIZ，Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit）在城市垃圾處理方面也有豐富的經(jīng)驗。因此，邀請國際權(quán)威組織及領(lǐng)先企業(yè)及專家參與上海垃圾分類工作，提升上海垃圾分類綜合治理水平是值得重視的問題。 四是垃圾突發(fā)重大事件應(yīng)急處置體系不夠健全。在城市垃圾治理的過程中，存在著不少安全隱患。2021年8月位于科威特的全球最大廢棄輪胎垃圾處理場發(fā)生火災(zāi)，輪胎燃燒釋放大量致癌性氣體；同年9月新加坡一垃圾焚化廠發(fā)生起火爆炸事故造成一死兩傷；2017年3月埃塞俄比亞的垃圾場滑坡事故；同年5月美國華盛頓的核廢料處理廠發(fā)生緊急事故……這些突發(fā)事件均造成了大量的人員傷亡且產(chǎn)生了持續(xù)性的負(fù)面影響。因此，完善垃圾處理重大事故應(yīng)急預(yù)案，加強演練，是防范上海垃圾重大事故的“必修課”。 深化垃圾處理工作的對策建議 上海作為長三角區(qū)域一體化發(fā)展的龍頭，綠色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、服務(wù)人民是中央的戰(zhàn)略部署和號召，也是上海垃圾處理工作發(fā)展的方向與機遇。面向全球、面向未來的發(fā)展方向歸根到底是為了回應(yīng)和滿足人民群眾對美好生活的期待。為此，在即將到來的《條例》實施五周年之際，建議著重開展以下五方面工作： 一要系統(tǒng)歸納總結(jié)，實現(xiàn)從“上海經(jīng)驗”到“上海模式”的提升。上海在踐行“人民城市”重要理念，全面開展垃圾分類處理工作方面取得了令人矚目的成就。但因缺乏系統(tǒng)梳理與歸納總結(jié)，尚未真正形成“上海模式”。建議在市人大常委連續(xù)四年開展的生活垃圾管理監(jiān)督檢查基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開展大調(diào)研工作，從法規(guī)制度建設(shè)、政府政策與措施、社會動員、市民參與、綜合效果等方面入手，剖析當(dāng)前存在的堵點難點問題，尤其是在管理策略、技術(shù)優(yōu)化提升方面。同時，建議將垃圾分類處理工作納入“上海碳達(dá)峰行動方案”，開展循環(huán)經(jīng)濟助力降碳行動，健全資源循環(huán)利用體系。不斷創(chuàng)新突破，形成可復(fù)制、可推廣的“上海模式”，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，為其他城市提供借鑒參考。 二要借力長三角區(qū)域一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，打好垃圾分類協(xié)同攻堅戰(zhàn)。上海應(yīng)主動承擔(dān)起“牽頭者”及“協(xié)調(diào)人”角色，通過與其他三省生態(tài)環(huán)境廳及各市容綠化部門的通力合作，以聯(lián)席會議、領(lǐng)導(dǎo)小組等形式，共同研究解決工作堵點難點問題，最大程度爭取各地住房城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、財政等部門以及科教文衛(wèi)體系統(tǒng)主管部門支持，形成同向發(fā)力、齊抓共管的工作格局，真正實現(xiàn)長三角綠色協(xié)同發(fā)展。建議長三角辦牽頭，加強三省一市垃圾分類一體化的理念認(rèn)同，統(tǒng)一生活垃圾分類名稱、劃分標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)涵、違法標(biāo)準(zhǔn)和處罰力度。建立長三角垃圾分類網(wǎng)絡(luò)平臺，采用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)，來處理和解決難題，通過平臺交流信息、分享經(jīng)驗、協(xié)調(diào)沖突，降低清運成本，提升垃圾處理效率。 三要依托“一帶一路”發(fā)展倡議，提高垃圾治理的國際合作水平。在垃圾分類處理工作中，無論是管理機構(gòu)還是產(chǎn)業(yè)項目，上海市均可通過國際合作形式積極引進(jìn)先進(jìn)處置技術(shù)和管理手段，快速有效地提高管理及技術(shù)的專業(yè)性，充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢。更要充分激活垃圾處理的市場活力和產(chǎn)業(yè)潛力。依托國家一帶一路發(fā)展戰(zhàn)略，尤其是海外園區(qū)的建設(shè)工作，形成垃圾處理的跨國聯(lián)盟。將“垃圾處理廠”建到“一帶一路”上，并依靠技術(shù)革新，將各種類型的專業(yè)垃圾處理工廠按工序進(jìn)行全面整合，實現(xiàn)設(shè)備或生產(chǎn)環(huán)節(jié)共享、物流和銷售渠道共享，建立垃圾交易信息平臺，使得資源在聯(lián)盟內(nèi)循環(huán)再利用。 四要完善垃圾重大突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，確保城市安全運行。在垃圾分揀、收集、運輸及處理的各個環(huán)節(jié)中均有可能發(fā)生危害公共安全的突發(fā)事件。市、區(qū)綠化市容部門應(yīng)當(dāng)盡快編制應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，結(jié)合市容環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)領(lǐng)域的特點，明確突發(fā)事件種類與級別、組織指揮體系與職責(zé)、預(yù)防預(yù)警機制、處置程序、保障措施、人員防護、物資裝備與調(diào)用等內(nèi)容。建立健全突發(fā)事件應(yīng)急處置機制，并組織演練。與此同時，建議嘗試?yán)谩疤炀W(wǎng)”系統(tǒng)對組織機構(gòu)及個人的垃圾分類處理行為進(jìn)行全方面監(jiān)控，收集并分析垃圾處置過程中的危險信息，對風(fēng)險進(jìn)行評估，對可能發(fā)生和可以預(yù)警的突發(fā)事件及時糾正和警示。 五要發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，提升居民深度參與垃圾分類的積極性?！叭嗣癯鞘腥嗣窠?，人民城市為人民”，垃圾分類及處理工作離不開人民群眾的廣泛參與。近日習(xí)總書記在給上海垃圾分類志愿者的回信中強調(diào)，垃圾分類和資源化利用是個系統(tǒng)工程，需要各方協(xié)同發(fā)力、精準(zhǔn)施策、久久為功，更需要廣大城鄉(xiāng)居民積極參與、主動作為。建議充分利用新時代黨建新契機，發(fā)揮社區(qū)黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，進(jìn)一步擴大上海市政府相關(guān)信息發(fā)布范圍，建立并完善民意表達(dá)渠道和參與機制。在后期評估中重視人民意見，通過購買服務(wù)，委托權(quán)威獨立第三方機構(gòu)開展系統(tǒng)評估，為實現(xiàn)人人機會均等的目標(biāo)提供可靠支撐。同時，以居民區(qū)為單位，以精細(xì)化管理為原則，動態(tài)優(yōu)化調(diào)整源頭投放和回收利用管理方式及內(nèi)容，優(yōu)化“一小區(qū)一方案”，不斷提升社區(qū)基層治理能力，推動垃圾分類成為低碳生活新時尚，在更大范圍開花結(jié)果，真正形成以“社區(qū)”為主體的具有中國特色的垃圾分類新模式。 作為全國第一個全面系統(tǒng)開展生活垃圾分類的城市，人民城市理念首創(chuàng)地的上海始終以建設(shè)滿足人民對美好生活向往、實現(xiàn)“共建、共享、共治”的全球城市為己任，不斷號召引導(dǎo)全社會人人參與，攜手開展垃圾分類，共建“美麗上海”。