<p class="ql-block">關(guān)于撤銷地級(jí)市實(shí)行三級(jí)行政區(qū)將省會(huì)和副中心城市設(shè)為直轄市分析</p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block">地級(jí)行政建制問題是我國行政區(qū)劃研究的重點(diǎn)。截至2021年11月27日，我國總共有333個(gè)地級(jí)行政區(qū)，其中293個(gè)為地級(jí)市（包括副省級(jí)市10個(gè)、計(jì)劃單列市5個(gè)、直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的直筒子地級(jí)市4個(gè)）、30個(gè)自治州、7個(gè)地區(qū)、3個(gè)盟。地級(jí)市中管縣（縣級(jí)市、市轄區(qū)）的地級(jí)市（或叫設(shè)區(qū)的省轄市）為289個(gè)，不管縣（市轄區(qū)、縣級(jí)市）的直筒子地級(jí)市4個(gè)（東莞市、中山市、嘉峪關(guān)市、儋州市），設(shè)區(qū)的省轄市占全國334個(gè)地級(jí)建制的86.5%，是地區(qū)行政公署(10個(gè)地區(qū)，內(nèi)蒙古自治區(qū)的3個(gè)盟也是地區(qū))的28.9倍，是自治州的9.6倍。顯然，地級(jí)市管縣已取代曾經(jīng)廣泛存在的地區(qū)行政公署管縣，成為地級(jí)行政建制的主流。深入研究地級(jí)市管縣問題，無疑對(duì)促進(jìn)我國行政區(qū)劃改革乃至行政體制改革具有重要意義。</p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block">圖一：我國直轄市、省會(huì)城市和各省副中心城市分布圖</p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block">一、地級(jí)市管縣問題之表現(xiàn)</p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block">市管縣始于1958年，1959年還為此修改了《憲法》。建國以來，地級(jí)市管縣長期處于次要地位，1982年被大力提倡后，才迅速發(fā)展到了目前的規(guī)模。目前全國除了新疆自治區(qū)（有7個(gè)地區(qū)分別是喀什地區(qū)、阿克蘇地區(qū)、和田地區(qū)、塔城地區(qū)、阿勒泰地區(qū)）、西藏自治區(qū)（阿里地區(qū)）、黑龍江?。ù笈d安嶺地區(qū)）、內(nèi)蒙古自治區(qū)（3個(gè)盟分別是興安盟、阿拉善盟、錫林郭勒盟）外，全國其他省、自治區(qū)已全部實(shí)行了地級(jí)市管縣體制（僅海南省實(shí)行的是省直接管縣體制，但海南省也有海口市、三亞市、三沙市三個(gè)管市轄區(qū)的地級(jí)市和儋州市一個(gè)直管鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的地級(jí)市）。地級(jí)市管縣大都通過地市合并、地改市方式實(shí)現(xiàn)。同地區(qū)行政公署管縣一樣，地級(jí)市管縣也存在許多問題。</p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block">第一，地級(jí)市管縣大都缺乏法律依據(jù)。《憲法》在規(guī)定我國行政區(qū)劃基本格局為省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)的同時(shí)，還變通規(guī)定了“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”。實(shí)行地級(jí)市管縣體制的法律依據(jù)大都來源于此。國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)青島、齊齊哈爾等18個(gè)市為較大的市，加上自然成為較大的市之28個(gè)省會(huì)城市，較大的市共計(jì)46個(gè)。也就是說，只有46個(gè)較大的市和4個(gè)直轄市依據(jù)《憲法》可實(shí)行市管縣。由于混淆了“地級(jí)市”與“較大的市”兩個(gè)概念，實(shí)際中實(shí)行市管縣的地級(jí)市竟多達(dá)289個(gè)。顯然大多數(shù)地級(jí)市管縣是缺乏法律依據(jù)的。但是在2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議決定對(duì)《中華人民共和國立法法》作出修改：地方立法權(quán)擴(kuò)至所有設(shè)區(qū)的市。十二屆全國人大三次會(huì)議表決通過關(guān)于修改《立法法》的決定(草案)，提出賦予廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市和海南省三沙市四個(gè)不設(shè)區(qū)的直筒子地級(jí)市（三沙設(shè)區(qū)后，海南省現(xiàn)在的儋州市也是直筒子地級(jí)市）比照“設(shè)區(qū)的市”給予地方立法權(quán)。這次兩會(huì)，將立法權(quán)賦予給所有地級(jí)市，等于變相承認(rèn)了地級(jí)市，將地級(jí)市和憲法里“較大的市”劃等號(hào)了。因此，地級(jí)市根本不違憲了，有了正當(dāng)?shù)姆傻匚弧?lt;/p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block">第二，市管縣與市帶縣并不一致。實(shí)行地級(jí)市管縣體制的初衷是以經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市帶動(dòng)周圍農(nóng)村鄉(xiāng)、鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。然而在實(shí)際運(yùn)作中地級(jí)市所轄的行政區(qū)卻往往與經(jīng)濟(jì)區(qū)不一致。行政上不允許兩個(gè)同級(jí)地方政府共管一個(gè)縣；而經(jīng)濟(jì)上有些縣都往往需要幾個(gè)中心城市帶動(dòng)一個(gè)縣，甚至需要外省的市來帶縣。例如，作為中心城市的上海，對(duì)其周圍的江蘇和浙江的廣大地區(qū)的縣和中小城市就有很大的帶動(dòng)作用，南京對(duì)距其很近的安徽的滁州市、馬鞍山市等地級(jí)市和全椒縣、來安縣、和縣等也有帶動(dòng)作用。而在行政區(qū)劃上，我們則不可能將受上海、南京等中心城市輻射影響的縣甚至中等城市都劃歸其管轄。地級(jí)市管縣只是強(qiáng)化了一個(gè)地級(jí)市的帶縣作用，但卻限制了其他市對(duì)該縣的帶動(dòng)作用，而且前者是否是帶該縣最好的市也值得商榷。</p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block">第三，增加了一級(jí)行政管理層次。地級(jí)市管縣體制的結(jié)果之一是對(duì)許多縣的管轄由行政公署以省的名義管理(虛管)變?yōu)橛傻丶?jí)市全權(quán)管理(實(shí)管，對(duì)縣級(jí)市名義是代管，實(shí)際上還是實(shí)管)，行政區(qū)劃的層級(jí)由省縣鄉(xiāng)三級(jí)變?yōu)槭∈锌h鄉(xiāng)四級(jí)。這使得信息傳遞增加了一套程序，降低了信息傳遞的速度，影響了行政效率。</p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block">第四，行政區(qū)劃穩(wěn)定性變差。由于省級(jí)政府不便于直接管轄眾多的縣級(jí)市，而又無地級(jí)市管縣級(jí)市之法律規(guī)定，只好將縣級(jí)市歸某地級(jí)市代管。但在實(shí)際操作中，受地級(jí)市管轄的縣級(jí)市與其他縣幾乎是被無區(qū)別地對(duì)待，體現(xiàn)不出委托代管關(guān)系，出現(xiàn)“市管市”的混亂。由于擔(dān)心縣級(jí)市發(fā)展過快脫離自己的管轄范圍，地級(jí)市有時(shí)會(huì)限制縣級(jí)市的發(fā)展，束縛縣級(jí)市的活力。這種委托代管關(guān)系使行政區(qū)劃陷入不穩(wěn)定的狀態(tài)之中。有的縣級(jí)市會(huì)升格為地級(jí)市，由歸地級(jí)市管轄變?yōu)橛墒≈陛?，還要轄一些縣，這就出現(xiàn)了縣級(jí)和地級(jí)行政區(qū)劃不穩(wěn)定的局面。因?qū)嵭锌h改市，廣州、青島等地級(jí)市所轄的縣已全變?yōu)榭h級(jí)市，出現(xiàn)無縣可轄的局面，由“市管縣”變成了單純的“市管市”，違背了地級(jí)市管縣的初衷。</p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block">圖二：撤銷地級(jí)市后的行政層級(jí)圖</p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block">二、地級(jí)市管縣之實(shí)質(zhì)與根源</p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block">地級(jí)市管縣所出現(xiàn)的上述問題多是由其體制自身造成的，這涉及到地級(jí)市管縣體制之實(shí)質(zhì)及其產(chǎn)生的根源。</p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block">第一，地級(jí)市管縣與實(shí)化地區(qū)建制并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。全面推廣地級(jí)市管縣實(shí)際上是在將已經(jīng)實(shí)行了近百年的“城鄉(xiāng)分治”重新歸回到“城鄉(xiāng)合治”的老路上去，這與世界政制史所揭示的“城鄉(xiāng)合治”必然走向“城鄉(xiāng)分治”的歷史規(guī)律背道而馳。在地級(jí)市管縣體系中，管縣的市相當(dāng)于區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和行政中心，縣級(jí)市可看作是該區(qū)域的副中心，地級(jí)市政府則是該區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)者，這與實(shí)化地區(qū)行政公署已無實(shí)質(zhì)差別。與地區(qū)行政公署相比，地級(jí)市管縣體制常常將市轄區(qū)與縣等同對(duì)待，使不完整的市轄區(qū)政府的獨(dú)立性增強(qiáng)、職權(quán)增大，這有分割管理大城市、破壞大城市整體性的危險(xiǎn)。</p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block">第二，地級(jí)市管縣體制與清朝府(州)制無實(shí)質(zhì)區(qū)別。清朝在行省與縣之間設(shè)置一級(jí)中間層次建制——府(州)。對(duì)比府(州)制與目前的地級(jí)市管縣體制，可以發(fā)現(xiàn)二者許多相似之處:府(州)是實(shí)的建制，地級(jí)市也是實(shí)的建制；直隸州與散州是對(duì)州的分等，而地級(jí)市和縣級(jí)市是對(duì)市的分等；散州一般歸府或直隸州管轄、無屬縣，而縣級(jí)市一般由地級(jí)市代管、無屬縣；直隸州直接管一縣(大縣或富縣)，而地級(jí)市直接管一中心城市；在級(jí)別上，府略高于直隸州、散州略高于縣，而計(jì)劃單列市和副省級(jí)市略高于普通地級(jí)市、縣級(jí)市略高于縣，等等?？梢?，地級(jí)市管縣體制實(shí)質(zhì)上就是現(xiàn)實(shí)化了的府(州)制。</p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block">第三，市縣分等是地級(jí)市管縣的前提。地級(jí)市管縣體制決不是憑空產(chǎn)生的，它與我國市縣分等這一現(xiàn)象有著天然的聯(lián)系。建國以來，我國一直實(shí)行市縣分等，將市分為省、地和縣三級(jí)，縣分為大縣和小縣，且縣級(jí)市高于縣、計(jì)劃單列市高于一般地級(jí)市。除市、縣分等外，鎮(zhèn)也曾被分為縣和鄉(xiāng)兩級(jí)，并曾出現(xiàn)了(縣級(jí))市與(縣級(jí))鎮(zhèn)平級(jí)的現(xiàn)象。市雖被分為三級(jí)，其中卻只有省級(jí)市即直轄市有明確的法律依據(jù)。由于地級(jí)市高于縣，地級(jí)市與地區(qū)行政公署平級(jí)、市轄區(qū)與縣平級(jí)，加上長期存在市轄縣的實(shí)例，地區(qū)行政公署所存在的問題既復(fù)雜又難解決，所以地級(jí)市管縣也就成了現(xiàn)階段的必然選擇。本來，地級(jí)市的“地級(jí)”出自虛設(shè)的地區(qū)行政公署。推行地市合并和地改市一旦到了地區(qū)行政公署完全消失之時(shí)，地級(jí)的市還能叫“地級(jí)市”嗎？事實(shí)上，我國的城市建制分為直轄市、市和鎮(zhèn)三級(jí)已經(jīng)足夠，沒有必要在此基礎(chǔ)上再將一般市細(xì)分等級(jí)。</p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block">其實(shí)我國歷史上也曾撤銷過一些地級(jí)市，比如地級(jí)滿洲里市、海拉爾市、烏蘭浩特市、宣化市、峰峰市、玉門市、公主嶺市、梅河口市、沙市市、涪陵市、萬縣市、東川市、巢湖市、萊蕪市，有的也變成了縣級(jí)市如玉門市、公主嶺市、滿洲里市、烏蘭浩特市、梅河口市、巢湖市，有的升格為直轄市如天津市、重慶市，有的變成了市轄區(qū)如東川區(qū)、海拉爾區(qū)、宣化區(qū)、峰峰礦區(qū)、沙市區(qū)、萬州區(qū)、涪陵區(qū)，有的直接消失了如萊蕪市(萊城區(qū)和鋼城區(qū)原本就是萊蕪市的市轄區(qū))。</p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block">圖三：16個(gè)已撤銷的地級(jí)市</p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block">三、取消地級(jí)市管縣之設(shè)想</p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block">專施城市管理職能的市和專施鄉(xiāng)村管理職能的縣，是并行的兩類行政建制，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系的職能只能由負(fù)責(zé)區(qū)域宏觀管理的省(區(qū))承擔(dān)。為實(shí)現(xiàn)《憲法》所確定的省縣鄉(xiāng)三級(jí)行政區(qū)劃體系目標(biāo)，應(yīng)按城鄉(xiāng)分治的原則實(shí)行市縣分治，取消地級(jí)市管縣（很多人認(rèn)為城鄉(xiāng)分治是由現(xiàn)在的城鄉(xiāng)一體化倒退回了曾經(jīng)的城鄉(xiāng)二元體制，但城鎮(zhèn)規(guī)劃君何方洪反而認(rèn)為這才是好事，因?yàn)槌青l(xiāng)分治才能真正控制住“耕地非農(nóng)化”和“耕地非糧化”，才能牢牢守住我國18億畝耕地紅線，才能真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的“看得見山、望得見水，記得住鄉(xiāng)愁”的美景。當(dāng)規(guī)劃期2021年至2035年的“全國—省—地市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五級(jí)國土空間規(guī)劃編制完成，統(tǒng)籌劃定落實(shí)了永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界這“三條控制線”后，我國將真正實(shí)現(xiàn)“城是城”、“鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村”的美好藍(lán)圖，那不就是城鎮(zhèn)規(guī)劃君何方洪現(xiàn)在說的城鄉(xiāng)分治嗎？）</p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block">第一，取消市縣分等，實(shí)行市縣脫鉤。打破市與市之間行政級(jí)別上的界線，不再將直轄市以外的市分為地級(jí)市和縣級(jí)市，使市與市之間同級(jí)。但可以增加直轄市數(shù)量，在現(xiàn)有的四個(gè)直轄市（北京市、上海市、天津市、重慶市）的基礎(chǔ)上，把成都市、廣州市、武漢市、南京市、杭州市、西安市、沈陽市、濟(jì)南市、長春市、哈爾濱市等10個(gè)副省級(jí)市和深圳市、大連市、青島市、廈門市、寧波市等5個(gè)計(jì)劃單列市，以及長沙市、鄭州市、昆明市、蘭州市、太原市、南昌市、福州市、貴陽市、南寧市、呼和浩特市、石家莊市、烏魯木齊市、銀川市、西寧市、?？谑小⒗_市等16個(gè)省會(huì)或自治區(qū)首府城市和雄安新區(qū)、蘇州市、徐州市、汕頭市、溫州市、泉州市、煙臺(tái)市、唐山市、邯鄲市、洛陽市、南陽市、襄陽市、宜昌市、衡陽市、岳陽市、贛州市、遵義市、綿陽市、南充市、柳州市、蕪湖市、三亞市、吉林市、齊齊哈爾市、包頭市、大同市、曲靖市、寶雞市、天水市、喀什市、伊寧市、日喀則市、格爾木市、阿拉爾市、三沙市等35座地級(jí)市設(shè)為中央直轄市，共計(jì)70座城市為直轄市；取消地級(jí)市與縣(縣級(jí)市)之間、市轄區(qū)與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之間在行政區(qū)劃上的層級(jí)差別，使一般市與縣之間、市轄區(qū)與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之間同級(jí)。這樣，雖然市縣之間的功能和特點(diǎn)不同，但都是省(區(qū))分塊管理的行政區(qū)劃，都是處于省(區(qū))之下的第二級(jí)行政建制。同級(jí)行政建制上的每一行政單位，不論其大小一律平等，它們之間不存在誰管誰的問題，都統(tǒng)一由所屬的上一級(jí)行政單位即省(區(qū))管轄。市長、縣長雖然在實(shí)力、收入和聲望上相差懸殊，但行政級(jí)別卻相同。決定市縣政府公務(wù)員收入的是責(zé)酬掛鉤制，而不再是建制上的地級(jí)或縣級(jí)。實(shí)行市、縣同級(jí)，是實(shí)現(xiàn)市不再管縣、省(區(qū))直接管縣(市)的關(guān)鍵，還可以從根本上解決近年來出現(xiàn)的縣、市撤縣市設(shè)區(qū)、撤縣設(shè)市熱問題。</p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block">第二，弱化市轄區(qū)建制，實(shí)現(xiàn)市的兩級(jí)政府與兩級(jí)管理的統(tǒng)一。可以有兩種方式，一是參照香港的“十八分區(qū)”模式設(shè)立市轄區(qū)，市轄區(qū)不作為一級(jí)政府，而是城市人民政府的派出機(jī)構(gòu)；二是將取消市轄區(qū)，將城市的市區(qū)重新劃分為數(shù)量較多的片區(qū)管委會(huì)（管轄面積小于現(xiàn)在的市轄區(qū)，大于街道辦事處）。從強(qiáng)化市的整體性管理出發(fā)，首先應(yīng)主要按管轄的需要在市區(qū)內(nèi)設(shè)置市政府職能部門的分支機(jī)構(gòu)，而且不同分支機(jī)構(gòu)的管轄區(qū)域可以不同；只有民政、衛(wèi)生和市政服務(wù)等部門按市轄區(qū)政府職能部門的形式設(shè)立。這既有利于將城市以塊塊為主和條條為輔的管理模式變?yōu)橐詶l條為主、塊塊為輔的管理模式，也有利于城市的整體管理。其次還應(yīng)適當(dāng)縮小市轄區(qū)的管轄幅度，增加市轄區(qū)的數(shù)量，使一個(gè)市的轄區(qū)由目前一般不足10個(gè)增至20～30個(gè)。取消目前市轄區(qū)下面的街道辦事處，變市轄區(qū)兩級(jí)管理為一級(jí)管理，并適當(dāng)擴(kuò)大市民自治組織——居民委員會(huì)的規(guī)模，充分發(fā)揮城市居民的自治作用。適當(dāng)縮小市的郊區(qū)范圍，變鄉(xiāng)(鎮(zhèn))歸市轄區(qū)管轄為市直接管轄。這有利于簡化市的管理層次，并由市統(tǒng)籌兼顧市轄區(qū)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，從而實(shí)現(xiàn)市的兩級(jí)政府和兩級(jí)管理的統(tǒng)一。</p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block"><br></p> <p class="ql-block">此外，如對(duì)其他的地級(jí)建制進(jìn)行同步改革，還可以理順地級(jí)行政建制。一是對(duì)處于虛實(shí)之間飄移不定的地區(qū)行政公署（7個(gè)地區(qū)和3個(gè)盟）應(yīng)予以全部撤銷，以無治所的派出專員制代之，以解決省直接管轄眾多的縣、市的問題；二是將處于地級(jí)層次的民族自治建制的自治州虛化（民族自治下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣），即參考海南省直接管自治縣的經(jīng)驗(yàn)，將自治州不再作為行政建制，而只作為由各自治縣選派代表組成的專門負(fù)責(zé)咨詢、研究和協(xié)調(diào)民族自治事務(wù)的民族自治委員會(huì)。對(duì)于僅存在于內(nèi)蒙古自治區(qū)的盟（其實(shí)就是地區(qū)），也可以參照上述兩種措施予以解決。</p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block">其實(shí)撤銷地級(jí)市后的管理模式，完全可以參照新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)模式。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)是我國的省級(jí)行政區(qū)，從兵師團(tuán)連層級(jí)來說是五級(jí)，即“省級(jí)——兵團(tuán)機(jī)關(guān)，地級(jí)——14個(gè)師，縣級(jí)——149個(gè)團(tuán)場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)——分場和營(已經(jīng)撤銷)，村和社區(qū)級(jí)——連隊(duì)”；從建制行政區(qū)來說是四級(jí)，即“省級(jí)——兵團(tuán)，縣級(jí)市——11個(gè)建制市，鎮(zhèn)級(jí)——58個(gè)建制鎮(zhèn)”。而兵團(tuán)實(shí)行“師市合一”和“團(tuán)鎮(zhèn)合一”后，形成了“省級(jí)——兵團(tuán)，地廳級(jí)——師市，縣處級(jí)——團(tuán)鎮(zhèn)”，減少了行政管理層級(jí)。</p><p class="ql-block"><br></p><p class="ql-block">圖四：新疆兵團(tuán)11個(gè)建制市和新疆自治區(qū)4個(gè)地級(jí)市</p>