《傳染病防治法》系列講座第四講傳染病防治的國家責(zé)任北大法學(xué)院徐愛國教授

北京惠蘭醫(yī)院

北京惠蘭醫(yī)院1935----2022創(chuàng)始人孔惠蘭女士惠蘭精神灑向人間都是愛澤及萬世不為仁尊重生命關(guān)愛健康全人照顧連貫服務(wù) 陸召麟教授原北京協(xié)和醫(yī)院院長北京惠蘭醫(yī)院終身名譽(yù)院長我國內(nèi)分泌科專家 《傳染病防治法》系列講座第四講傳染病防治的國家責(zé)任北京大學(xué)法學(xué)院徐愛國教授 一，國家責(zé)任衛(wèi)生醫(yī)療關(guān)系的法律屬性，學(xué)界一直存在爭議。醫(yī)療行政管理，通說是屬于行政法。醫(yī)患關(guān)系，通說是屬于私法，或者合同法或者侵權(quán)行為法。藥品和器械生產(chǎn)銷售，大體歸為民商法。醫(yī)療保險(xiǎn)，屬于社會(huì)保障法。所以，醫(yī)事法是一個(gè)綜合的法律部門，同時(shí)有公法、私法和社會(huì)法的內(nèi)容。不同次分領(lǐng)域，適用不同的法律規(guī)定。但是，有一點(diǎn)是明確的，傳染病防治法，以國家和政府為主導(dǎo)，當(dāng)屬公法領(lǐng)域。在《傳染病防治法》總則部分，法律開宗明義地提及了國家的責(zé)任。第一條規(guī)定，為了預(yù)防、控制和消除傳染病的發(fā)生與流行，保障人體健康和公共衛(wèi)生，制定本法。第二條規(guī)定，國家對(duì)傳染病防治實(shí)行預(yù)防為主的方針，防治結(jié)合、分類管理、依靠科學(xué)、依靠群眾。除了一般性地規(guī)定了國家在人體健康和公共衛(wèi)生主導(dǎo)地位外，法律還提到了國家發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)學(xué)和中醫(yī)藥學(xué)，支持和鼓勵(lì)開展傳染病防治的科學(xué)研究的義務(wù)，支持和鼓勵(lì)開展傳染病防治國際合作的義務(wù)（第八條），支持和鼓勵(lì)單位和個(gè)人參與傳染病防治工作（第九條）和開展預(yù)防傳染病的健康教育（第十條）的義務(wù)。 二，政府職責(zé)國家是一個(gè)抽象的存在，國家職責(zé)的履行，還得需要對(duì)應(yīng)的國家機(jī)關(guān)。在傳染病防治方面，這個(gè)機(jī)關(guān)就是國家行政機(jī)關(guān)和下屬的衛(wèi)生行政部門?！秱魅静》乐畏ā返?條規(guī)定，“各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)傳染病防治工作”。這里用的是“領(lǐng)導(dǎo)”一詞?！邦I(lǐng)導(dǎo)”之下，法律規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府制定傳染病“防治規(guī)劃”并組織實(shí)施，建立健全傳染病防治的“疾病預(yù)防控制”、“醫(yī)療救治”和“監(jiān)督管理”體系。不同級(jí)別的行政機(jī)關(guān)配置有不同的衛(wèi)生行政部門，不同級(jí)別的衛(wèi)生行政部門，履職的活動(dòng)不一。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門“主管”全國傳染病“防治及其監(jiān)督”管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的傳染病防治及其監(jiān)督管理工作。衛(wèi)生行政部門之外的其他部門在“各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)”傳染病防治工作。軍隊(duì)也有對(duì)應(yīng)部門，中國人民解放軍衛(wèi)生主管部門實(shí)施監(jiān)督管理。被告中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會(huì)則辯稱，政府信息是政府機(jī)關(guān)在履責(zé)過程中制作或者獲取的信息，政府信息原則上由制作機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開。本案原告所申請(qǐng)的政府信息，不是國家衛(wèi)健委，而是原湖南衛(wèi)計(jì)委。依照傳染病防治法第六條規(guī)定，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國傳染病防治及其監(jiān)督管理工作；地方傳染病防治及其監(jiān)督管理工作，由縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)。被告稱，本案中，原告請(qǐng)求公開的信息是“2017年10月，湖南省衛(wèi)計(jì)委向國家衛(wèi)計(jì)委報(bào)告的桃江四中肺結(jié)核疫情（確診和疑似各多少病例）”。該信息是地方衛(wèi)生行政部門制作產(chǎn)生的相關(guān)信息，應(yīng)由省級(jí)衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)公布疫情信息。被告只搜集、匯總和公布全國疫情信息。因此，被告不是湖南地方疫情信息的公開主體。地方信息應(yīng)當(dāng)由省級(jí)衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)公布。 國家衛(wèi)生行政部門做過行政訴訟的被告。湖南桃江2018年曾經(jīng)發(fā)生過肺結(jié)核公共衛(wèi)生事件，數(shù)名患者于1月20日向原國家衛(wèi)計(jì)委提交《政府信息公開申請(qǐng)表》，要求公開“2017年10月，湖南省衛(wèi)計(jì)委向國家衛(wèi)計(jì)委報(bào)告的桃江四中肺結(jié)核疫情（確診和疑似各多少病例）”的政府信息。2月11日，原國家衛(wèi)計(jì)委作出告知書，以患者申請(qǐng)公開的信息“不屬于本機(jī)關(guān)政府信息公開范圍”為由，建議申請(qǐng)人向湖南省衛(wèi)計(jì)委咨詢，拒絕公開上述政府信息。患者各自狀告國家衛(wèi)健委，請(qǐng)求法院判決確認(rèn)原國家衛(wèi)計(jì)委拒不公開政府信息的行為違法。判令被告公開2017年10月湖南省衛(wèi)計(jì)委向原國家衛(wèi)計(jì)委報(bào)告的桃江四中肺結(jié)核疫情（確診和疑似各多少病例）的政府信息。北京市第一中級(jí)人民法院開庭審理。根據(jù)《政府信息公開條例》第十七條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開；行政機(jī)關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開。本案中，原告申請(qǐng)公開的信息為湖南省衛(wèi)計(jì)委向原國家衛(wèi)計(jì)委報(bào)送的疫情信息，湖南省衛(wèi)計(jì)委是前述信息的公開義務(wù)機(jī)關(guān)。故原國家衛(wèi)計(jì)委作出被訴告知書，告知其向湖南省衛(wèi)計(jì)委咨詢并無不當(dāng)。法院駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。廣西欽州礦務(wù)局對(duì)該檢測(cè)結(jié)果無異。衛(wèi)計(jì)委依據(jù)《中華人民共和國食品安全法》于2017年10月23日作出欽北衛(wèi)水罰〔2017〕001號(hào)行政處罰決定，對(duì)廣西欽州礦務(wù)局作出如下處罰決定：罰款20000元并責(zé)令立即整改。礦務(wù)局在法定的復(fù)議和起訴期限內(nèi)沒有申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。衛(wèi)計(jì)委于2018年4月25日向礦務(wù)局送達(dá)履行行政處罰決定催告書，礦務(wù)局仍不履行義務(wù)。衛(wèi)計(jì)委向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行令，罰款20000元并加處罰款20000元共計(jì)40000元。 三，地方衛(wèi)生行政部門之案例二則其一，廣西欽州市欽北區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局于2017年8月8日接到投訴人舉報(bào)，稱其家飲用水不合格。衛(wèi)計(jì)委依法對(duì)廣西欽州礦務(wù)局水廠大井黃華垌廠區(qū)進(jìn)行檢查。衛(wèi)計(jì)委調(diào)查核實(shí)：該水廠有兩個(gè)廠區(qū)，其中制水車間位于欽南區(qū)久隆鎮(zhèn)高橋村委官垌村，水源水經(jīng)混凝沉淀、過濾處理（無水質(zhì)消毒）后加壓經(jīng)管道送到該水廠欽北區(qū)大井黃華垌廠區(qū)蓄水池。再經(jīng)儲(chǔ)存、加壓（無水質(zhì)消毒）后，通過管道向用戶供應(yīng)。執(zhí)法人員對(duì)該廠區(qū)蓄水池進(jìn)水管水、蓄水池水和投訴人家中自來水進(jìn)行無菌采樣，委托欽州市疾病預(yù)防控制中心檢測(cè)。檢測(cè)報(bào)告書顯示：該水廠黃華垌廠區(qū)蓄水池進(jìn)水管水肉眼可見物、二氧化氯、總大腸菌群、耐熱大腸菌群，蓄水池水二氧化氯、總大腸菌群、耐熱大腸菌群，居民飲用水總大腸菌群、耐熱大腸菌群均不符合《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB5749-2006）的規(guī)定，存在導(dǎo)致或可能導(dǎo)致傳染疾病傳播、流行的危險(xiǎn)。廣西壯族自治區(qū)欽州市欽北區(qū)人民法院審理后，認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》第六條第一款規(guī)定：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國傳染病防治及其監(jiān)督管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的傳染病防治及其監(jiān)督管理工作”。申請(qǐng)執(zhí)行人欽州市欽北區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局具有對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的傳染病防治及其監(jiān)督管理工作的職責(zé)。法院準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行欽北衛(wèi)水罰〔2017〕001號(hào)行政處罰決定，對(duì)被執(zhí)行人廣西欽州礦務(wù)局作出的罰款20000元及加處罰款20000元，合計(jì)40000元。之，后即發(fā)生法律效力。其二，原告兒子因患手足口病于2014年3月10日至14日晚間在浙江寧?？h第一醫(yī)院急診就診，期間寧?？h第一醫(yī)院未對(duì)原告兒子實(shí)行分診，在輸液時(shí)也未將其引導(dǎo)至手足口病輸液專區(qū)。原告于2014年3月19日向?qū)幒？h衛(wèi)生局提交了《關(guān)于寧?？h第一醫(yī)院急診未對(duì)手足口病患者分診及輸液未隔離的舉報(bào)信》。2014年3月27日，寧?？h衛(wèi)生局調(diào)查后作出的《衛(wèi)生監(jiān)督意見書》，要求醫(yī)院整改，未對(duì)寧?？h第一醫(yī)院作出任何行政處分。原告對(duì)衛(wèi)生局的處理意見不滿，將衛(wèi)生局告到法庭。 2014年4月18日，被告衛(wèi)生局對(duì)寧?？h第一醫(yī)院整改落實(shí)情況進(jìn)行督查，發(fā)現(xiàn)寧?？h第一醫(yī)院已按意見書的要求予以落實(shí)。被告根據(jù)調(diào)取的相關(guān)資料和檢查的情況，認(rèn)為寧海縣第一醫(yī)院不存在《中華人民共和國傳染病防治法》第六十九條所列情形，故不能適用該法條對(duì)其進(jìn)行處罰。原告稱，寧?？h第一醫(yī)院的行為已違反了《中華人民共和國傳染病防治法》的規(guī)定。依照法律，醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行傳染病預(yù)檢、分診的制度。但寧?？h衛(wèi)生局未依照《中華人民共和國傳染病防治法》的規(guī)定對(duì)寧?？h第一醫(yī)院作出責(zé)令整改、通報(bào)批評(píng)、警告等行政處罰。原告故請(qǐng)求法院判定被告衛(wèi)生局未履行法定行政監(jiān)管職責(zé)，責(zé)令其限時(shí)履行法定職責(zé)。被告衛(wèi)生局認(rèn)為，原告舉報(bào)事項(xiàng)屬于預(yù)檢、分診制度落實(shí)不到位的問題。為督促寧?？h第一醫(yī)院加強(qiáng)傳染病防控管理工作，被告衛(wèi)生局向其下達(dá)了《衛(wèi)生監(jiān)督意見書》，提出了相關(guān)整改意見。被告衛(wèi)生局于2014年3月25日將《信訪事項(xiàng)答復(fù)意見書》郵寄給原告，告知其處理結(jié)果。 法院認(rèn)為，被告寧?？h衛(wèi)生局提供了證據(jù)，證明寧?？h第一醫(yī)院已確定了專門的部門及人員負(fù)責(zé)傳染病的防治工作，并建立了包括預(yù)檢、分診制度在內(nèi)的傳染病防治工作制度，雖在具體實(shí)施預(yù)檢、分診制度中存在不規(guī)范情況，但已進(jìn)行了整改，其行為并未構(gòu)成《中華人民共和國傳染病防治法》第六十九條中所規(guī)定的醫(yī)療機(jī)構(gòu)在傳染病防治工作中的違法情形。最后，法院駁回原告的訴訟請(qǐng)求。浙江省寧海縣人民法院審理后認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定，被告寧?？h衛(wèi)生局具有對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的傳染病防治工作進(jìn)行監(jiān)督管理的法定職責(zé)。本案中，被告寧?？h衛(wèi)生局在接到原告對(duì)寧?？h第一醫(yī)院的舉報(bào)后，于當(dāng)日受理，并通過現(xiàn)場(chǎng)檢查、詢問相關(guān)人員、調(diào)取相關(guān)資料等方式進(jìn)行了調(diào)查，對(duì)寧?？h第一醫(yī)院在實(shí)施傳染病預(yù)檢、分診制度中存在的不規(guī)范情況向其發(fā)出了衛(wèi)生監(jiān)督意見書，并將此處理結(jié)果書面告知了原告，事后又對(duì)寧海縣第一醫(yī)院的整改落實(shí)情況進(jìn)行了監(jiān)督檢查，被告寧?？h衛(wèi)生局已履行了監(jiān)督管理的法定職責(zé)。 四，其他醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任傳染病防治法還為其他相關(guān)主體設(shè)定了相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任。典型的有疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)學(xué)院。疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)承擔(dān)傳染病監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)、流行病學(xué)調(diào)查、疫情報(bào)告以及其他預(yù)防、控制工作。醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)與醫(yī)療救治有關(guān)的傳染病防治工作和責(zé)任區(qū)域內(nèi)的傳染病預(yù)防工作。城市社區(qū)和農(nóng)村基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)在疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下，承擔(dān)城市社區(qū)、農(nóng)村基層相應(yīng)的傳染病防治工作。疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其工作人員進(jìn)行傳染病防治知識(shí)、技能的培訓(xùn)。醫(yī)學(xué)院校加強(qiáng)預(yù)防醫(yī)學(xué)教育和科學(xué)研究，對(duì)在校學(xué)生以及其他與傳染病防治相關(guān)人員進(jìn)行預(yù)防醫(yī)學(xué)教育和培訓(xùn)，為傳染病防治工作提供技術(shù)支持。