《傳染病防治法》系列講座第九講衛(wèi)生調(diào)查制度北大法學(xué)院徐愛國教授

北京惠蘭醫(yī)院

北京惠蘭醫(yī)院1935----2023創(chuàng)始人孔惠蘭女士惠蘭精神灑向人間都是愛澤及萬世不為仁尊重生命關(guān)愛健康全人照顧連貫服務(wù) 陸召麟教授原北京協(xié)和醫(yī)院院長北京惠蘭醫(yī)院終身名譽院長我國內(nèi)分泌科專家 《傳染病防治法》系列講座第九講衛(wèi)生調(diào)查制度北京大學(xué)法學(xué)院徐愛國教授 一、建設(shè)項目衛(wèi)生檢查的一般規(guī)定在自然疫源地興建大型建設(shè)項目，需要疾病預(yù)控機構(gòu)進行衛(wèi)生調(diào)查，出具衛(wèi)生意見。所謂自然疫源地，是指某些可引起人類傳染病的病原體在自然界的野生動物中長期存在和循環(huán)的地區(qū)。此為《傳染病防治法》所規(guī)定的建設(shè)項目衛(wèi)生檢查制度。項目施工和竣工后，疾病預(yù)防控制機構(gòu)全程監(jiān)測衛(wèi)生防疫工作。 《傳染病防治法》第二十八條規(guī)定，在國家確認(rèn)的自然疫源地計劃興建水利、交通、旅游、能源等大型建設(shè)項目的，應(yīng)當(dāng)事先由省級以上疾病預(yù)防控制機構(gòu)對施工環(huán)境進行衛(wèi)生調(diào)查。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)疾病預(yù)防控制機構(gòu)的意見，采取必要的傳染病預(yù)防、控制措施。施工期間，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)專人負(fù)責(zé)工地上的衛(wèi)生防疫工作。工程竣工后，疾病預(yù)防控制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對可能發(fā)生的傳染病進行監(jiān)測。對應(yīng)的法律責(zé)任條款，則是該法的第七十六條。在國家確認(rèn)的自然疫源地興建水利、交通、旅游、能源等大型建設(shè)項目，未經(jīng)衛(wèi)生調(diào)查進行施工的，或者未按照疾病預(yù)防控制機構(gòu)的意見采取必要的傳染病預(yù)防、控制措施的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門責(zé)令限期改正，給予警告，處五千元以上三萬元以下的罰款；逾期不改正的，處三萬元以上十萬元以下的罰款，并可以提請有關(guān)人民政府依據(jù)職責(zé)權(quán)限，責(zé)令停建、關(guān)閉。 原衛(wèi)生部1991年發(fā)布施行的《傳染病防治法實施辦法》具體化了相關(guān)條款?！秾嵤┺k法》第三十條規(guī)定，自然疫源地或者可能是自然疫源地的地區(qū)計劃興建大型建設(shè)項目時，建設(shè)單位在設(shè)計任務(wù)書批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)匦l(wèi)生防疫機構(gòu)申請對施工環(huán)境進行衛(wèi)生調(diào)查，并根據(jù)衛(wèi)生防疫機構(gòu)的意見采取必要的衛(wèi)生防疫措施后，方可辦理開工手續(xù)。這是強調(diào)衛(wèi)生調(diào)查和出具意見。興建城市規(guī)劃內(nèi)的建設(shè)項目，屬于在自然疫源地和可能是自然疫源地范圍內(nèi)的，城市規(guī)劃主管部門在核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證明中，必須有衛(wèi)生防疫部門提出的有關(guān)意見及結(jié)論。建設(shè)單位在施工過程中，必須采取預(yù)防傳染病傳播和擴散的措施。這里，法律提及了衛(wèi)生防疫部門的意見，是建設(shè)工程規(guī)劃許可證明中的一部分。衛(wèi)生調(diào)查的程序上，《實施辦法》第三十一條規(guī)定，衛(wèi)生防疫機構(gòu)接到在自然疫源地和可能是自然疫源地范圍內(nèi)興辦大型建設(shè)項目的建設(shè)單位的衛(wèi)生調(diào)查申請后，應(yīng)當(dāng)及時組成調(diào)查組到現(xiàn)場進行調(diào)查，并提出該地區(qū)自然環(huán)境中可能存在的傳染病病種、流行范圍、流行強度及預(yù)防措施等意見和結(jié)論。 二、特別法中關(guān)于建設(shè)項目衛(wèi)生調(diào)查制度的規(guī)定國務(wù)院制定的《血吸蟲病防治條例》（2019年）也涉及到建設(shè)項目衛(wèi)生檢查的制度。《條例》第二十三條規(guī)定，建設(shè)單位在血吸蟲病防治地區(qū)興建水利、交通、旅游、能源等大型建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)事先提請省級以上疾病預(yù)防控制機構(gòu)對施工環(huán)境進行衛(wèi)生調(diào)查，并根據(jù)疾病預(yù)防控制機構(gòu)的意見，采取必要的血吸蟲病預(yù)防、控制措施。施工期間，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)專人負(fù)責(zé)工地上的血吸蟲病防治工作；工程竣工后，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)?shù)乜h級疾病預(yù)防控制機構(gòu)，由其對該地區(qū)的血吸蟲病進行監(jiān)測。內(nèi)容與《傳染病防治法》及《實施辦法》基本一致。對應(yīng)的法律責(zé)任條款，則是《條例》第五十條：建設(shè)單位在血吸蟲病防治地區(qū)興建水利、交通、旅游、能源等大型建設(shè)項目，未事先提請省級以上疾病預(yù)防控制機構(gòu)進行衛(wèi)生調(diào)查，或者未根據(jù)疾病預(yù)防控制機構(gòu)的意見，采取必要的血吸蟲病預(yù)防、控制措施的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生主管部門責(zé)令限期改正，給予警告，處5000元以上3萬元以下的罰款；逾期不改正的，處3萬元以上10萬元以下的罰款，并可以提請有關(guān)人民政府依據(jù)職責(zé)權(quán)限，責(zé)令停建、關(guān)閉；造成血吸蟲病疫情擴散或者其他嚴(yán)重后果的，對負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。 1988年3月2日原鐵道部發(fā)布《鐵路生活飲用水衛(wèi)生管理監(jiān)督實施辦法》。其中，也涉及到鐵路部門項目建設(shè)中的衛(wèi)生檢查制度?！秾嵤┺k法》第7條規(guī)定，新線鐵路工程建設(shè)，在進入現(xiàn)場施工前，應(yīng)組織施工、生活、衛(wèi)生等部門對施工區(qū)域的生活飲用水進行衛(wèi)生調(diào)查，提出選址、凈化、消毒措施。地方法規(guī)方面，1998青島市曾經(jīng)頒布建設(shè)項目衛(wèi)生檢查制度的對應(yīng)《辦法》。《辦法》規(guī)定：建設(shè)項目開工前，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按《傳染病防治法實施辦法》第三十條規(guī)定，向當(dāng)?shù)匦l(wèi)生防疫機構(gòu)申請進行衛(wèi)生學(xué)調(diào)查；開工后，施工單位應(yīng)當(dāng)搞好工地職工食堂、宿舍、環(huán)境、廁所、飲水等的衛(wèi)生工作并接受衛(wèi)生行政部門和衛(wèi)生防疫機構(gòu)的日常性監(jiān)督、監(jiān)測。 三、建設(shè)項目中衛(wèi)生檢查制度的實際效果法律對衛(wèi)生檢查制度的規(guī)定是全面和有力的，但是，難以找到法律實施的具體案件。從公開的信息層面上，尚未發(fā)現(xiàn)建設(shè)項目缺少了衛(wèi)生預(yù)防控制機關(guān)的衛(wèi)生調(diào)查和意見，停止項目建設(shè)的事例。只能在相關(guān)案件中，發(fā)現(xiàn)起著輔助作用的衛(wèi)生檢查制度和風(fēng)險評估制度。而且，通常是事故發(fā)生之后，缺少衛(wèi)生行政部門的預(yù)估或意見，是當(dāng)事人受到處罰的原因之一。事后的處罰，就失去了衛(wèi)生檢查制度傳染病防治的意義。實踐中，近年來對環(huán)境影響評估的重視和對環(huán)境保護的重視，司法實踐中環(huán)境保護的案件多有。比較而言，《環(huán)境保護法》比《傳染病防治法》更有效果，衛(wèi)生檢查和衛(wèi)生評估只起著輔助的作用。2019年，最高人民法院審判委員會發(fā)布一個指導(dǎo)案例。吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局、白山市江源區(qū)中醫(yī)院環(huán)境公益訴訟案。法院對中醫(yī)院發(fā)出禁止令，對衛(wèi)生主管部門發(fā)出司法令：要求衛(wèi)生主管部門履行其衛(wèi)生行政的審查義務(wù)。 案件的事實是，吉林省白山市江源區(qū)中醫(yī)院新建綜合樓時，未建設(shè)符合環(huán)保要求的污水處理設(shè)施即投入使用。吉林省白山市人民檢察院發(fā)現(xiàn)該線索后，進行了調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)白山市江源區(qū)中醫(yī)院通過滲井、滲坑排放醫(yī)療污水。經(jīng)對其排放的醫(yī)療污水及滲井周邊土壤取樣檢驗，化學(xué)需氧量、五日生化需氧量、懸浮物、總余氯等均超過國家標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局在白山市江源區(qū)中醫(yī)院未提交環(huán)評合格報告的情況下，對其《醫(yī)療機構(gòu)職業(yè)許可證》校驗為合格，且對其違法排放醫(yī)療污水的行為未及時制止，存在違法行為。檢察機關(guān)在履行了提起公益訴訟的前置程序后，訴至法院。白山市中級人民法院于2016年7月15日以（2016）吉06行初4號行政判決，確認(rèn)被告白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局于2015年5月18日對第三人白山市江源區(qū)中醫(yī)院《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》校驗合格的行政行為違法；責(zé)令被告白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局履行監(jiān)管職責(zé)，監(jiān)督第三人白山市江源區(qū)中醫(yī)院在三個月內(nèi)完成醫(yī)療污水處理設(shè)施的整改。同日，白山市中級人民法院作出（2016）吉06民初19號民事判決，判令被告白山市江源區(qū)中醫(yī)院立即停止違法排放醫(yī)療污水。一審宣判后，各方均未上訴，判決已經(jīng)發(fā)生法律效力。 法官在適用法律的時候，并沒有提及傳染病防治法中的衛(wèi)生檢查制度。法官對衛(wèi)生行政部門的指責(zé)，是衛(wèi)生行政部門沒有根據(jù)《醫(yī)療機構(gòu)管理》履行監(jiān)督醫(yī)療機構(gòu)、未盡到醫(yī)療機構(gòu)職業(yè)許可證的審批管理之責(zé)。法官說，《吉林省醫(yī)療機構(gòu)審批管理辦法（試行）》第四十四條規(guī)定，醫(yī)療機構(gòu)申請校驗時應(yīng)提交校驗申請、執(zhí)業(yè)登記項目變更情況、接受整改情況、環(huán)評合格報告等材料。白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局在白山市江源區(qū)中醫(yī)院未提交環(huán)評合格報告的情況下，對其《醫(yī)療機構(gòu)職業(yè)許可證》校驗為合格，違反上述規(guī)定，該校驗行為違法。白山市江源區(qū)中醫(yī)院違法排放醫(yī)療污水，導(dǎo)致周邊地下水及土壤存在重大污染風(fēng)險。白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局作為衛(wèi)生行政主管部門，未及時制止，其怠于履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法。白山市江源區(qū)中醫(yī)院通過滲井、滲坑違法排放醫(yī)療污水，且污水處理設(shè)施建設(shè)完工及環(huán)評驗收需要一定的時間，故白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)，督促白山市江源區(qū)中醫(yī)院污水處理工程及時完工，達到環(huán)評要求并投入使用，符合《吉林省醫(yī)療機構(gòu)審批管理辦法（試行）》第四十四條規(guī)定的校驗醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證的條件。 四、《職業(yè)病防治法》中的類似規(guī)定2001年通過，經(jīng)過4次修改的《中華人民共和國職業(yè)病防治法》（2018版）也有類似的衛(wèi)生檢查規(guī)定?！秱魅静》乐畏ā肥褂玫脑~語是“衛(wèi)生檢查”、“意見”和“監(jiān)測”，而《職業(yè)病防治法》使用的是詞語是“職業(yè)病危害預(yù)評價”、“審核決定”。《傳染病防治法》規(guī)定的衛(wèi)生調(diào)查，由疾病預(yù)防控制機構(gòu)直接主動進行，出具意見，而《職業(yè)病防治法》是由建設(shè)單位提交可行性報告，衛(wèi)生主管部門審批。看具體的法律規(guī)定?！堵殬I(yè)病防治法》第十七條規(guī)定，新建、擴建、改建建設(shè)項目和技術(shù)改造、技術(shù)引進項目可能產(chǎn)生職業(yè)病危害的，建設(shè)單位在可行性論證階段應(yīng)當(dāng)進行職業(yè)病危害預(yù)評價。建設(shè)項目的職業(yè)病防護設(shè)施與主體工程同時設(shè)計，同時施工，同時投入生產(chǎn)和使用。建設(shè)項目的職業(yè)病防護設(shè)施設(shè)計應(yīng)當(dāng)符合國家職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生要求；其中，醫(yī)療機構(gòu)放射性職業(yè)病危害嚴(yán)重的建設(shè)項目的防護設(shè)施設(shè)計，應(yīng)當(dāng)經(jīng)衛(wèi)生行政部門審查同意后，方可施工。 在實踐中，職業(yè)病防治法中建設(shè)項目衛(wèi)生評估制度的貫徹，比傳染病預(yù)防中的衛(wèi)生檢查制度更有力和更徹底。我們可以看合肥和佳工藝品材料有限公司狀肥西衛(wèi)生健康委員會和合肥市衛(wèi)生健康委員會的一份行政判決書。2018年11月1日，原肥西縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局執(zhí)法人員到合肥和佳公司執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)和佳公司PVC生產(chǎn)項目未按照規(guī)定履行職業(yè)病危害預(yù)評價，依法下達《責(zé)令限期整改指令書》，要求和佳公司進行整改；2018年12月4日，肥西安監(jiān)局執(zhí)法人員實施復(fù)查，和佳公司對責(zé)令整改項目仍未整改，未按照規(guī)定履行職業(yè)病危害預(yù)評價。2018年12月18日，肥西安監(jiān)局向和佳公司作出了《行政處罰告知書》和《行政處罰聽證告知書》。和佳公司在法定期限內(nèi)未要求聽證，亦未陳述、申辯。2018年12月25日，肥西安監(jiān)局作出（肥）安監(jiān)罰（2018）23號行政處罰決定，依據(jù)《職業(yè)病防治法》第六十九條第（一）項的規(guī)定，決定對和佳公司給予罰款10萬元的行政處罰，并于2018年12月27日送達。和佳公司不服，于2019年1月向原合肥市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局提出行政復(fù)議申請，市安監(jiān)局維持了肥西安監(jiān)局行政處罰決定書。和佳公司不服，向法院提起訴訟。本案審理過程中，因機構(gòu)改革，原安監(jiān)局的職業(yè)安全健康監(jiān)督管理職責(zé)整合到衛(wèi)生健康委員會，被告肥西安監(jiān)局變更為肥西縣衛(wèi)生健康委員會，被告市安監(jiān)局變更為合肥市衛(wèi)生健康委員會。 一審法院認(rèn)為，市安監(jiān)局的復(fù)議決定證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，法院判決駁回和佳公司的訴訟請求。和佳公司上訴，二審法院認(rèn)為，上訴人作為項目的建設(shè)方，依法應(yīng)進行職業(yè)病危害預(yù)評價。依據(jù)《中華人民共和國職業(yè)病防治法》第十七條第一款：新建、擴建、改建建設(shè)項目和技術(shù)改造、技術(shù)引進項目可能產(chǎn)生職業(yè)病危害的，建設(shè)單位在可行性論證階段應(yīng)當(dāng)進行職業(yè)病危害預(yù)評價。依據(jù)《建設(shè)項目職業(yè)病危害風(fēng)險分類管理目錄》（2012版）,上訴人公司的PVC生產(chǎn)項目屬于職業(yè)病危害一般等級的項目，應(yīng)當(dāng)在項目的可行性論證階段就完成職業(yè)病危害預(yù)評價。二審法院駁回上訴，維持原判。一審法院認(rèn)為，市安監(jiān)局的復(fù)議決定證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，法院判決駁回和佳公司的訴訟請求。和佳公司上訴，二審法院認(rèn)為，上訴人作為項目的建設(shè)方，依法應(yīng)進行職業(yè)病危害預(yù)評價。依據(jù)《中華人民共和國職業(yè)病防治法》第十七條第一款：新建、擴建、改建建設(shè)項目和技術(shù)改造、技術(shù)引進項目可能產(chǎn)生職業(yè)病危害的，建設(shè)單位在可行性論證階段應(yīng)當(dāng)進行職業(yè)病危害預(yù)評價。依據(jù)《建設(shè)項目職業(yè)病危害風(fēng)險分類管理目錄》（2012版）,上訴人公司的PVC生產(chǎn)項目屬于職業(yè)病危害一般等級的項目，應(yīng)當(dāng)在項目的可行性論證階段就完成職業(yè)病危害預(yù)評價。二審法院駁回上訴，維持原判。