<p class="ql-block">基層鄉(xiāng)村振興推進(jìn)的現(xiàn)實梗阻與破局路徑</p><p class="ql-block">——基于下鄉(xiāng)督查的實地調(diào)研報告</p><p class="ql-block">下鄉(xiāng)督導(dǎo)核查并指導(dǎo)鄉(xiāng)村振興工作期間，與鄉(xiāng)村干部、農(nóng)戶、駐村干部深入溝通交流，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前工作推進(jìn)中存在幾方面突出問題與困惑：到戶產(chǎn)業(yè)幫扶項目成效不佳，絕大部分項目以失敗告終，部分項目甚至已無跡可尋；農(nóng)村醫(yī)保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)逐年加重，不少農(nóng)戶因無力承擔(dān)而拒繳或斷繳，醫(yī)保政策明確參保自愿，但實際執(zhí)行中層層加碼，要求村級參保率接近100%，鄉(xiāng)村干部為完成指標(biāo)墊付大量費(fèi)用，且代繳款項難以追回；村級行政事務(wù)過度依賴駐村干部，本土村干部存在履職缺位、甩手不管的情況；部分駐村干部（工作隊）被要求常年駐村開展工作，而本村村干部卻長期在城區(qū)居住，脫離鄉(xiāng)村工作實際；駐村幫扶資源配置失衡，部分自然條件優(yōu)、基礎(chǔ)設(shè)施完善、交通便利的脫貧村，長期安排駐村工作隊幫扶，而一些地理位置邊遠(yuǎn)、自然條件惡劣、交通不便的面上村，卻從未獲得工作隊幫扶支持；駐村工作隊經(jīng)費(fèi)使用結(jié)構(gòu)不合理，一般3人工作隊年度工作經(jīng)費(fèi)近10萬元，其中實際用于支持幫扶村發(fā)展的經(jīng)費(fèi)僅3-5萬元，縣派工作隊該問題尤為突出。</p><p class="ql-block">為精準(zhǔn)掌握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略基層落地實效，找準(zhǔn)工作推進(jìn)中的堵點、痛點與難點，本次督查覆蓋不同類型行政村，通過實地核查、座談訪談、一線問詢等方式收集一手信息，系統(tǒng)梳理基層鄉(xiāng)村振興推進(jìn)中的共性問題，深入剖析深層次成因并提出針對性對策建議，為推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在基層走深走實、提升基層治理效能提供實踐參考。</p><p class="ql-block">一、基層鄉(xiāng)村振興推進(jìn)中存在的突出問題</p><p class="ql-block">當(dāng)前基層鄉(xiāng)村振興工作雖在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、脫貧成果鞏固等方面取得階段性成效，但在政策執(zhí)行、干部履職、資源配置、經(jīng)費(fèi)使用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)仍存在諸多突出問題，部分問題已形成常態(tài)化治理梗阻，直接影響工作質(zhì)效與群眾獲得感，具體表現(xiàn)為六個方面：</p><p class="ql-block">到戶產(chǎn)業(yè)幫扶項目成效慘淡，資源浪費(fèi)問題突出。到戶產(chǎn)業(yè)幫扶作為帶動農(nóng)戶增收、激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力的重要舉措，落地效果遠(yuǎn)未達(dá)預(yù)期，絕大部分項目最終失敗，部分項目甚至銷聲匿跡。項目實施存在“重投入、輕運(yùn)營，重建設(shè)、輕實效”的問題，既未實現(xiàn)農(nóng)戶穩(wěn)定增收的核心目標(biāo)，造成幫扶資金、物資等資源浪費(fèi)，也嚴(yán)重挫傷了農(nóng)戶參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性。</p><p class="ql-block">農(nóng)村醫(yī)保政策執(zhí)行異化，基層與農(nóng)戶陷入雙重負(fù)擔(dān)。農(nóng)村醫(yī)保“參保自愿”的政策原則在基層執(zhí)行中被層層加碼，村級參保率被要求達(dá)到接近100%的硬性指標(biāo)。同時農(nóng)戶醫(yī)保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)逐年增加，部分低收入農(nóng)戶無力繳納，或因保障感知不足主動拒絕參保。為完成考核任務(wù)，鄉(xiāng)村干部被迫大量墊付醫(yī)保費(fèi)用，且多數(shù)代繳費(fèi)用難以追回，形成“農(nóng)戶繳不起、干部墊不起、政策推不動”的三重困境，民生保障政策嚴(yán)重偏離初衷。</p><p class="ql-block">村級治理主體缺位，過度依賴駐村干部。本土村干部作為村級事務(wù)的核心主導(dǎo)者，存在明顯的履職懈怠、推諉卸責(zé)問題，大量村級行政事務(wù)被推給駐村干部，部分村干部甚至直接“甩手不管”。村級組織自治功能被嚴(yán)重弱化，形成“駐村干、村里看”的畸形治理格局，駐村干部陷入“事事包辦、件件親為”的工作困境，基層治理內(nèi)生動力嚴(yán)重不足。</p><p class="ql-block">駐村與本土干部履職本末倒置，履職場景嚴(yán)重錯位。駐村干部被要求常年駐村開展工作，全身心投入村級事務(wù)，而本應(yīng)扎根鄉(xiāng)村、熟悉村情的本土村干部卻長期在城區(qū)居住，脫離本村工作實際，對村級事務(wù)疏于管理、漠不關(guān)心。駐村工作隊的“補(bǔ)充幫扶”作用異化為“替代履職”作用，基層鄉(xiāng)村振興工作陷入“外部力量硬撐、內(nèi)部力量缺位”的被動局面，幫扶的長效性難以保障。</p><p class="ql-block">駐村幫扶資源配置失衡，精準(zhǔn)幫扶導(dǎo)向嚴(yán)重偏離。駐村幫扶資源分配存在明顯的“重優(yōu)輕弱”功利化傾向，自然條件好、基礎(chǔ)設(shè)施完善、交通便利的脫貧村，因幫扶成效易顯現(xiàn)、推進(jìn)難度低，長期被安排駐村工作隊幫扶，占據(jù)大量優(yōu)質(zhì)幫扶資源；而地理位置邊遠(yuǎn)、自然條件惡劣、交通不便、幫扶需求更迫切的面上村，卻從未獲得駐村工作隊的幫扶支持，資源配置未實現(xiàn)“好鋼用在刀刃上”。</p><p class="ql-block">駐村工作經(jīng)費(fèi)使用結(jié)構(gòu)失衡，幫扶投入占比偏低。駐村工作隊經(jīng)費(fèi)使用存在“重自身、輕村集體”的問題，一般3人工作隊年度工作經(jīng)費(fèi)近10萬元，而實際用于幫扶村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生改善、基礎(chǔ)設(shè)施完善的經(jīng)費(fèi)僅3-5萬元，縣派工作隊該問題尤為突出。大量經(jīng)費(fèi)被用于工作隊自身工作開展，真正投入村級發(fā)展的幫扶經(jīng)費(fèi)占比不足，經(jīng)費(fèi)的幫扶效益未得到有效發(fā)揮，與駐村幫扶的核心目標(biāo)相悖。</p><p class="ql-block">二、問題產(chǎn)生的深層次原因剖析</p><p class="ql-block">基層鄉(xiāng)村振興推進(jìn)中出現(xiàn)的上述問題，并非單一執(zhí)行環(huán)節(jié)的偏差，而是政策傳導(dǎo)、治理機(jī)制、資源配置、干部管理、監(jiān)管體系等多方面因素相互交織、共同作用的結(jié)果，深層次反映出基層工作中存在的機(jī)制性、結(jié)構(gòu)性矛盾：</p><p class="ql-block">政策執(zhí)行科層傳導(dǎo)異化，唯指標(biāo)考核消解政策初衷。上級政策在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社傳導(dǎo)過程中出現(xiàn)“層層加碼、逐級加壓”問題，核心根源在于考核導(dǎo)向的“唯指標(biāo)化”。農(nóng)村醫(yī)保等民生政策的柔性原則，在考核壓力下變?yōu)橛残詤⒈Ｂ手笜?biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成考核將壓力層層下壓，村社干部為避免問責(zé)只能采取墊付、變相勸導(dǎo)等方式執(zhí)行，最終導(dǎo)致政策初衷與基層執(zhí)行嚴(yán)重脫節(jié)，加重基層工作與經(jīng)濟(jì)雙重負(fù)擔(dān)。</p><p class="ql-block">基層治理權(quán)責(zé)邊界模糊，駐村與本土干部職責(zé)錯位。目前尚未有清晰、剛性的制度界定駐村工作隊與本土村干部的權(quán)責(zé)邊界，上級部門布置工作時多直接對接駐村工作隊，默認(rèn)其為村級事務(wù)主要承擔(dān)者，導(dǎo)致駐村干部被過度賦責(zé)。同時對本土村干部的履職范圍、責(zé)任要求缺乏明確規(guī)定，無有效履職約束機(jī)制，村干部形成“干與不干一個樣”的懈怠心態(tài)，最終造成駐村幫扶“越位”、村級組織“缺位”。</p><p class="ql-block">幫扶資源配置供需脫節(jié)，精準(zhǔn)匹配機(jī)制尚未建立。駐村工作隊選派與幫扶資源分配，未建立基于村莊實際需求的常態(tài)化、科學(xué)化供需匹配機(jī)制，存在明顯的“路徑依賴”?；A(chǔ)較好的脫貧村因幫扶成效易顯現(xiàn)、推進(jìn)難度低，成為幫扶資源的“重點傾斜對象”；而基礎(chǔ)薄弱的面上村因幫扶難度大、見效慢，被排除在幫扶資源視野外，幫扶需求與資源供給嚴(yán)重脫節(jié)，精準(zhǔn)幫扶淪為空談。</p><p class="ql-block">駐村經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系缺位，使用與考核機(jī)制不健全。駐村工作經(jīng)費(fèi)管理存在制度漏洞，經(jīng)費(fèi)使用范圍、比例分配、監(jiān)督管理缺乏明確剛性的制度規(guī)定，經(jīng)費(fèi)審批、使用多由工作隊自主決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面缺乏常態(tài)化監(jiān)管與審計。同時未建立經(jīng)費(fèi)使用效益考核評價機(jī)制，經(jīng)費(fèi)使用與村級發(fā)展成效脫鉤，導(dǎo)致工作隊傾向于將經(jīng)費(fèi)向自身工作傾斜，幫扶投入占比偏低。</p><p class="ql-block">干部考核激勵約束失衡，履職導(dǎo)向出現(xiàn)明顯偏差。對本土村干部與駐村干部的考核、激勵、約束機(jī)制存在雙重失衡。對本土村干部缺乏精細(xì)化考核與嚴(yán)格問責(zé)，薪酬待遇與履職成效脫鉤，“離村居住、甩手不管”的行為未得到有效約束；對駐村干部考核過于注重“在村時長”“工作臺賬”等形式化指標(biāo)，對幫扶實效、村級內(nèi)生動力培育等實質(zhì)性指標(biāo)考核不足，導(dǎo)致部分駐村干部只求“守村在崗”，不求“實干幫扶”。此外，基層干部激勵保障不足，墊付費(fèi)用難以追回、工作任務(wù)繁重卻無相應(yīng)待遇支撐，進(jìn)一步挫傷工作積極性。</p><p class="ql-block">產(chǎn)業(yè)幫扶項目設(shè)計脫離實際，后續(xù)服務(wù)與風(fēng)險防控缺失。到戶產(chǎn)業(yè)幫扶項目大面積失敗，根源在于“自上而下”的設(shè)計模式脫離基層實際。項目前期未開展充分的實地調(diào)研與市場研判，未結(jié)合村莊自然條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和農(nóng)戶生產(chǎn)能力精準(zhǔn)設(shè)計，存在“一刀切”問題；項目實施后缺乏持續(xù)的技術(shù)指導(dǎo)、市場對接、品牌培育等后續(xù)服務(wù)，農(nóng)戶僅獲初期資金物資支持，缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展核心能力；同時風(fēng)險防控機(jī)制缺失，農(nóng)戶面對市場、自然風(fēng)險時無有效應(yīng)對手段，最終導(dǎo)致項目紛紛運(yùn)營失敗。</p><p class="ql-block">三、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興基層落地的對策建議</p><p class="ql-block">針對基層鄉(xiāng)村振興推進(jìn)中的突出問題及深層次成因，結(jié)合一線工作實際，以“規(guī)范政策執(zhí)行、明晰權(quán)責(zé)邊界、精準(zhǔn)配置資源、健全監(jiān)管機(jī)制、優(yōu)化干部管理、提升幫扶實效”為核心，提出針對性、可操作的對策建議，推動政策初衷與基層實踐深度融合，破解基層治理梗阻：</p><p class="ql-block">（一）規(guī)范政策傳導(dǎo)與執(zhí)行，破除唯指標(biāo)化考核導(dǎo)向</p><p class="ql-block">建立政策執(zhí)行“逆向反饋”機(jī)制，上級制定政策、設(shè)定考核指標(biāo)時，充分征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社干部與農(nóng)戶意見，結(jié)合地區(qū)實際制定差異化目標(biāo)，杜絕脫離實際的層層加碼。取消農(nóng)村醫(yī)保等民生政策的參保率硬指標(biāo)，回歸“參保自愿”初衷，通過優(yōu)化繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、提升保障水平、提高報銷效率等方式增強(qiáng)農(nóng)戶參保意愿。建立政策執(zhí)行監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，對層層加碼、變相強(qiáng)制等偏離政策初衷的行為嚴(yán)肅問責(zé)，確保政策紅利真正惠及農(nóng)戶。</p><p class="ql-block">（二）明晰基層治理權(quán)責(zé)邊界，強(qiáng)化村級組織主體地位</p><p class="ql-block">出臺專項制度文件，以“責(zé)任清單”形式清晰界定駐村工作隊與本土村干部的權(quán)責(zé)，明確村級事務(wù)以本土村干部為主導(dǎo)、駐村工作隊為補(bǔ)充，駐村工作隊核心職責(zé)為“傳幫帶”，即傳授工作方法、培育治理骨干、帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，嚴(yán)禁包辦村級日常事務(wù)。建立協(xié)同工作機(jī)制，明確各類工作的責(zé)任主體，避免推諉扯皮，推動駐村工作隊與村干部形成工作合力。強(qiáng)化村級組織自治功能，發(fā)揮村民代表大會、村務(wù)監(jiān)督委員會作用，引導(dǎo)村民參與村級事務(wù)決策與監(jiān)督，激發(fā)基層治理內(nèi)生動力。</p><p class="ql-block">（三）構(gòu)建精準(zhǔn)資源配置機(jī)制，實現(xiàn)駐村幫扶按需施策</p><p class="ql-block">構(gòu)建村莊幫扶需求動態(tài)評估體系，以自然條件、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、治理能力等為核心指標(biāo)，對轄區(qū)村莊開展常態(tài)化、精細(xì)化評估，明確幫扶優(yōu)先級，將幫扶資源向邊遠(yuǎn)、薄弱、需求迫切的面上村傾斜，逐步減少基礎(chǔ)優(yōu)、自主發(fā)展能力強(qiáng)的脫貧村幫扶資源。建立駐村工作隊動態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)村莊發(fā)展成效與需求變化，及時調(diào)整選派、幫扶期限與內(nèi)容，對具備自主發(fā)展能力的村莊逐步退出幫扶，實現(xiàn)“幫扶有始、成效有終”。整合涉農(nóng)幫扶資源并下沉至村社，由村社結(jié)合實際自主統(tǒng)籌使用，提升資源配置精準(zhǔn)性與實效性。</p><p class="ql-block">（四）健全經(jīng)費(fèi)監(jiān)管使用機(jī)制，提升駐村經(jīng)費(fèi)幫扶效益</p><p class="ql-block">出臺《駐村工作經(jīng)費(fèi)使用管理辦法》，明確經(jīng)費(fèi)使用范圍、審批流程，硬性規(guī)定年度工作經(jīng)費(fèi)中用于村級產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生改善的占比不低于60%，并將經(jīng)費(fèi)重點向到戶產(chǎn)業(yè)幫扶、農(nóng)戶技能培訓(xùn)等領(lǐng)域傾斜。建立經(jīng)費(fèi)全流程監(jiān)管機(jī)制，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、鄉(xiāng)村振興、審計部門牽頭，對經(jīng)費(fèi)審批、使用、報銷進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管，定期開展專項審計，對違規(guī)使用、截留挪用經(jīng)費(fèi)行為嚴(yán)肅處理。建立經(jīng)費(fèi)使用效益考核機(jī)制，將經(jīng)費(fèi)使用與村級產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)戶增收等成效掛鉤，考核結(jié)果作為工作隊評優(yōu)、輪崗的重要依據(jù)。</p><p class="ql-block">（五）優(yōu)化干部考核激勵約束，樹立實干擔(dān)當(dāng)履職導(dǎo)向</p><p class="ql-block">完善本土村干部考核約束機(jī)制，制定精細(xì)化履職考核辦法，將履職情況、工作成效、群眾滿意度與薪酬待遇、評優(yōu)評先、職務(wù)調(diào)整掛鉤，對長期離村、履職懈怠的村干部依法依規(guī)約談、問責(zé)或調(diào)整。優(yōu)化駐村干部考核指標(biāo)體系，降低“在村時長”“工作臺賬”等形式化指標(biāo)權(quán)重，增加幫扶實效、村級內(nèi)生動力培育、傳幫帶成效等實質(zhì)性指標(biāo)權(quán)重，引導(dǎo)駐村干部從“守村在崗”向“實干幫扶”轉(zhuǎn)變。強(qiáng)化基層干部激勵保障，設(shè)立鄉(xiāng)村振興工作專項補(bǔ)貼，建立干部工作墊付費(fèi)用規(guī)范報銷機(jī)制，加大優(yōu)秀基層干部提拔任用力度，樹立“實干者有位、有為者有酬”的鮮明導(dǎo)向。</p><p class="ql-block">（六）提升產(chǎn)業(yè)幫扶精準(zhǔn)性與可持續(xù)性，推動農(nóng)戶穩(wěn)定增收</p><p class="ql-block">堅持“因地制宜、因戶施策、市場導(dǎo)向”原則，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)幫扶項目前期調(diào)研，結(jié)合村莊自然條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和農(nóng)戶生產(chǎn)能力、發(fā)展意愿，精準(zhǔn)設(shè)計幫扶項目，堅決杜絕“一刀切”。完善產(chǎn)業(yè)幫扶全流程服務(wù)體系，建立農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)員定點對接制度，為農(nóng)戶提供持續(xù)的技術(shù)培訓(xùn)、現(xiàn)場指導(dǎo)，搭建“農(nóng)超對接、農(nóng)企對接、農(nóng)網(wǎng)對接”銷售平臺，解決農(nóng)產(chǎn)品“賣難”問題。建立產(chǎn)業(yè)幫扶風(fēng)險防控機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)降低市場風(fēng)險，探索鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展保險制度，為農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供保險保障，增強(qiáng)農(nóng)戶抵御自然、市場風(fēng)險的能力，推動到戶產(chǎn)業(yè)幫扶項目可持續(xù)運(yùn)營。</p><p class="ql-block">四、工作啟示</p><p class="ql-block">鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地見效關(guān)鍵在基層，基層治理效能直接決定戰(zhàn)略實施的整體質(zhì)量。推動鄉(xiāng)村振興在基層走深走實，必須始終堅持基層導(dǎo)向、精準(zhǔn)導(dǎo)向、實效導(dǎo)向、人民導(dǎo)向，堅決摒棄形式主義、功利主義傾向，推動工作從“重指標(biāo)”向“重實效”、“重投入”向“重效益”、“重外部幫扶”向“重內(nèi)生動力”轉(zhuǎn)變。</p><p class="ql-block">要始終把基層實際與農(nóng)戶需求作為工作出發(fā)點和落腳點，明晰各主體權(quán)責(zé)邊界，讓村級組織回歸治理主體地位，讓駐村干部發(fā)揮“傳幫帶”核心作用，形成內(nèi)外聯(lián)動、協(xié)同發(fā)力的工作格局。同時要健全制度保障體系，從政策執(zhí)行、資源配置、經(jīng)費(fèi)監(jiān)管、干部管理等方面完善機(jī)制、堵塞漏洞，以制度剛性杜絕工作偏差，激發(fā)基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性和農(nóng)戶參與發(fā)展主動性，推動鄉(xiāng)村振興各項工作落地生根、取得實效，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。</p>